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“经略-法意”系列读书活动 | 欧树军:“小邦大治:新加坡究竟做对了什么?”

新加坡是地缘环境险恶、资源匮乏的弹丸之地,却在过去五十多年中异军突起,以“现代城邦”的身份,建立了非西方模式的良治。假如这并不是上帝的眷顾,如果说上帝并不存在,那么我们就要问一句:这一路走来,新加坡究竟做对了什么?

   

2017年7月1日晚上7点,由北京大学法治研究中心、重庆大学经略研究院主办,北京大学法律与公共政策研究会承办的“经略-法意”讲座第四场暨《小邦大治》新书发布会在三联韬奋24小时书店海淀分店成功举办。中国人民大学政治学系副教授欧树军应邀做了“小邦大治——新加坡究竟做对了什么?”的讲座,讲座由北京大学法学院副教授章永乐主持,清华大学公共管理学院郑振清副教授、北京大学国际关系学院汪卫华副教授作为谈嘉宾,参与了讨论。
 
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讲座现场,从左至右分别是章永乐、汪卫华、欧树军、郑振清
 
主讲嘉宾欧树军系中国人民大学政治学系副教授,香港中文大学政治与公共行政哲学博士(2009),北京大学法学硕士(2005)。已出版专著:《国家基础能力的基础:认证与国家基本制度建设》,译著《选主批判:对当代西方民主的反思》等。在本次活动中,欧树军与读者分享了其与王绍光合著的新书《小邦大治:新加坡的国家基本制度建设》(社会科学文献出版社,2017年5月第1版),对新加坡经验做了简明扼要的剖析和阐述。
 
讲座开始,欧树军老师就开门见山的点明,本次讲座致力于探讨这样一个问题:新加坡这样一个“现代城邦”的成功究竟是因为作对了什么?欧老师指出,人们往往从直觉出发认为新加坡是小城邦,很多东西并不值得大国尤其是今天的中国借鉴。这是认识上的误区。欧老师举例道,10年前,美国亨廷顿接受学术访谈时曾经如此评价50年代以前欧美政治学界:当时整个欧美的政治学,尤其是比较政治的教科书内容只有五章,前四章分别介绍美、英、德、法四国,其他国家则被统一扔到了第五章。这是典型的西方中心主义的视角,或者说是大国沙文主义的视角。我们需要避免这种思考问题的误区。
 
欧老师认为,新加坡这50多年走过的道路是一个“无中生有”的过程,从建构独立的国家,到国家认同、民族认同,再到建立具有高度适应能力的政治制度皆是如此。因此新加坡是我们观察国家和制度建构过程的现实生动的例子。那么在比较的意义上,和其他国家相比,新加坡究竟做对了什么呢?欧老师认为主要可以归纳为如下9个方面:
 
第一,新加坡处在一个复杂、脆弱的区域环境中,通过现实主义的地缘政治选择,保障了自己在东南亚地区的安全,避免了许多国家难以摆脱的种族冲突。
 
第二,建立了一个廉洁、高效有能力有活力的政府体系,为国家运行奠定了基础。在建国初期,新加坡国内的社会中坚力量不像欧美那样首先来自军队,而是来自行政系统。与香港不同,这个高效的公共部门体系是建立在彻底的“去殖民化”基础上的。从1958年到1969年11年间,新加坡政府通过高价和平赎买的方式让绝大多数欧美殖民者退出新加坡公共部门,实现公共部门公职人员的本土化,给本土人才提供了正常的向上流动空间。而这恰恰是香港治理困境的一个重要根源,香港的精英尤其是公共部门的精英并没有在回归之后实现去殖民化。
 
第三,新加坡建立了一个行政主导的发展型政府。发展型政府必然意味着大量公共经济、公营部门的存在,后者同样可以为政府贡献资源,让政府除了正规税收之外还拥有“自产财政”,既避免从社会中汲取过多资源从而实现某种程度的“与民休息”,又能让政府决策可以具有相对于社会群体而言的更大自主性。通过继承英国式的政治机制(比如:单一选区赢者全得的选举机制)巩固了人民行动党的长期执政地位,从而建立了行政主导的发展型政府,通过各种法定机构推动主导经济和社会的发展,新加坡的政联公司即国有公司让政府有能力不受资本集团的控制,决策更有自主性。
 
第四,新加坡作为独立的新生国家,重视塑造民族认同、国家认同、社会共识和执政共识。在完成第一波工业化后,新加坡政府意识到社会价值观念可能会被物质主义、消费主义所左右,便把中国大陆和海外的儒家学者请到新加坡帮助自己打造核心价值观,推动新加坡文化的儒家化。特别值得注意的是,让政治精英摆脱殖民心态,让他们意识到自己有能力治理新加坡,建立起政治自信。新加坡党的规模小,可以有效达成执政共识,精英有畅通二充分的渠道得到制度化的安排,而反对党又力量弱小,执政党内部和整个国家没有形成明显的派系党争。
 
第五,新加坡建立了政党有效统治和领导国家的政治模式。人民行动党经受选举考验并获得了长期执政地位,赢得了对国家政治和社会生活的主导权和支配权,建立了对政治社会生活的全面统摄,实行议行合一的体制以确保权威和效率,同时和工会关系密切,并注意吸纳和整合来自社会中下阶层的诉求。在这方面,新加坡的政治理念、政策、治国的原则的形成,学习和借鉴了英国的工党和中国共产党的“群众路线”经验。
 
第六,新加坡让市场经济从属于整个社会体系,不让市场经济脱离社会、伦理、政治的主导。市场经济是政府培育的结果,是政府干预社会经济发展的工具。政治选举提供的是程序的正当性,而经济发展提供的是绩效的正当性。欧老师通过比较欧美国家近几十年遇到的困境指出,仅有程序的正当性是不够的,绩效正当性是程序正当性的前提。
 
第七,新加坡尝试建立可持续的分配正义制度,一种“反福利依赖的福利国家”。虽然新加坡的福利体系标榜希望人们自力更生,但在政治实践中对国民的保障水平不断提高。尤其是把教育、医疗、住房作为社会政策和国家建构的重要工具。新加坡93%的国民住在政府的公共住房且自有产权。对比香港,只有50%的公民住在政府公屋里,而且面积非常小。新加坡2008年便实现了人均住房面积30平米。这一点比今天中国很多饱受高房价之困的一二线城市做的都好。在公共福利和公共政策上,新加坡注重种族之间真正平等,确保不同的种族在新加坡社会都能找到生存空间,同时努力通过社会政策促进民族间的和谐融合。
 
第八,新加坡在吸纳民众的参政诉求上做的比较成功。当局很早就意识到把各行各业的精英团结整合到体制当中。同时又注重精英和民众之间的交流渠道畅通,整合上层的精英和多数下层的居民。
 
第九,新加坡政府具有协调不同利益,争取政策共识,形成强大、灵活而有弹性的政策能力。新加坡在经济领域高度市场化,但在社会政策上是政府主导、市场为辅,尤其是在社会领域涉及种族关系、住房、教育、民族、信仰等问题上。
 
最后,欧老师总结道,新加坡这个小邦实现大治的体制原因,可以说在于形成了一种混合体制,即“政治上的民主社会主义、经济上的资本主义、文化上的儒家主义”,从而成为“非西方化的现代化”的东南亚样板。欧老师认为,政治制度的优劣与经济社会直至整个大环境的趋势变化密切相关,一个国家走向政治秩序还是政治衰败,取决于自身的基本制度能否回应自身的基本问题(环境、经济、社会的变化等)。
 
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欧树军老师做主旨发言
 
欧树军副教授报告完毕,郑振清副教授首先进行了点评。他从自己在新加坡留学的感受切入,总结了新加坡的三个特点:
 
第一,既小又大;国土面积小,资源匮乏,却是世界三大石化基地之一,是东南亚最发达的国家,也是亚洲“四小龙”之一,在地缘政治舞台上有举足轻重的地位。
 
第二,既东方又西方;语言多元,上层讲英语、中层讲汉语、底层讲闽南语。人种是东方人种,很多思维方式和制度运作却是西方式的。
 
第三,既民主又威权;政治上以英式的代议制运作,事实操作的结果却是一党的长期执政。
 
郑振清老师进一步说道,在如此复杂的多元的社会、国家,怎样来解释他的成功是一项挑战。很多学者从政党制度,社会的管理,开放型的经济等不同侧面进行了剖析。但侧面容易导致片面,应该从全景式综合式的思维把握新加坡,欧树军老师的这本书即承担了此项重任:
 
第一,以鸟瞰式的方式探索新加坡社会的方方面面,各种制度。同时亦探微,详细分析某种制度是怎么运作的,有什么历史的根源,它遭遇到怎么样的问题,怎么样来调解。
 
第二,本书不仅描绘静态的制度,也描述制度在不同的历史阶段的特点及运作的动态过程。
 
接着,郑老师进一步指出,大多数人都是带着中国问题来关注新加坡的研究,因此新加坡这种城市城邦式的小国究竟能给予中华这种泱泱大国怎样的借鉴,很值得关注。过去几十年来新加坡的成功经验一直为中国所重视和学习。因此分析新加坡很有必要。本书中提出,并不是所有国家的发展都要先从经济增长到民主化,新加坡即不是。实际上支撑一个国家的发展,基本制度是十分重要的。基本制度支撑起国家治理的基本框架。政党的执政合法性的来源是保证基本制度的建立和运作。因此,新加坡的经验对中国大陆的启发是,经济发展起来后,必须思考怎样防止走向台湾那种恶性的党争。新加坡主要采取了两种方式,第一,既利用市场经济,又强调精英的主导、政府的引导。第二,既控制社会,又从社会的发展中体现民意,不仅控制他们,而且能重视社会利益的代表。
 
最后,郑老师总结道,新加坡的制度也不是完美的,也存在很多问题,比如最近的李氏家族纠纷的问题就动摇了许多新加坡老百姓和精英对新加坡制度的信心。制度已经建成,但是在今后如何稳定的运作,唤起人们的信心,还有很多的工作要做。制度需要根据社会利益的变迁与时俱进。
 
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郑振清老师点评
 
汪卫华副教授在发言中指出,欧树军老师在博士毕业后便与王绍光老师合作从事这个新加坡课题的研究,《小邦大治》可谓是厚积薄发之作。新加坡麻雀虽小五脏俱全,本书系统解剖了新加坡的治理机制,是对王绍光老师国家治理理论框架一个很好的个案检验。本书中所讲的国家治理和今天西方政治学与公共管理话语中所讲的“治理”的内涵有很大区别。我国学界一直有观点认为中新两国规模差距太大,新加坡根本不能成为中国学习的对象。比如新加坡就不存在所谓中央和地方关系,而大国的统领能力更多地表现为中央与地方关系上既要发挥两个积极性,又要维护国家统一。但除此之外,只要是独立的政治体,在如何实现有效治理的问题上,都有共通之处。
 
汪卫华老师接下来对于政权的正当性问题展开了进一步的追问。亨廷顿对威权政体基于绩效的统治正当性持怀疑立场。这样一个分析思路恰好是我们今天质疑李显龙之后,新加坡还会不会延续李光耀当年的发展路径的理论背景。治理的有效性与发展绩效是否可以完全支撑执政的正当性?在新加坡人意识里,即便实现了有效治理,民主依旧是支撑政治正当性的重要观念基础。联系如今新加坡出现的新挑战,我们可以问:在实现了有效治理后,要维持政权的稳定,还需要什么东西?
 
在政权的正当性问题上,除了怎么做之外,还有一个非常重要的维度是怎么说,而且说的得让人信服。本书讨论的政治濡化机制解决了新加坡国族建构、国族认同的问题,还包括另外一个非常重要的东西,即在社会上形成一套主导价值观,但在当今民主化成为世界潮流时,原来这套东西的说服力受到挑战。特别是在代际更替的节点上,新一代没有老一代建国时的背景经历和体会。那么,新时代下需要重新建构的政治话语是什么?如何通过政治社会化机制传递下去?成为当今基本完成现代化的国家必须要面对的在政治濡化能力方面的新挑战。
 
汪卫华老师指出,政权的正当性体现为国家政权和社会的关系。通过两条线:政党、正式的国家治理,新加坡人民行动党将社会有效地组织起来。谁能有效地组织社会,谁就掌握了国家政权。本书为我们呈现了如何实现国家良治的个案,不仅是在论证政治制度本身成长的意义,更为我们提供了一套新的做比较政治分析的思路和框架。
 
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汪卫华老师点评
 
在两位嘉宾点评结束之后,四位老师一起回答了在场听众的提问,与听众们进行了热烈的互动。
 
比如有观众问道:新加坡的故事有好多种讲法,这本书讲述的是国家基本制度建构的故事。如此小规模的国家的经验对中国这种大国有多大的借鉴意义成为新加坡研究绕不开的难题。书中提到的:如果政治体的运行背后有健全的良好的国家基本制度和能力的支撑,那么小国的政治经验就是可以为大国借鉴的。这里有个预设,即国家的基本制度和能力才是衡量走向政治秩序还是衰败的基本尺度。希望老师能对此进行更深入的讲解。
 
欧树军老师回答了这个问题,他表示在引言里强调还有两种十分典型的新加坡故事的讲法,一个是英国式的讲法,从殖民者角度讲新加坡,认为新加坡所有的成绩都是因为殖民,典型的西方人视角。二是新加坡共产党的讲法。将新加坡的命运和整个马来亚共产主义的命运放在一起。在二战结束之后,有被殖民历史的新生国家和地区都面临三个历史任务:去殖民化、基本的政治制度建构和现代化。政治秩序或衰败的根源是一个复杂的体系,不仅仅是规模、数量等形式意义上的问题,更实质的要素是治理的有效性,相关研究需要突破形式意义上的政体思维局限。
 
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观众互动
  
还有的读者关心反腐倡廉的问题。新加坡和香港都是政府廉洁度比较靠前的国家或地区,新加坡在廉洁管理方面有怎样的制度设计,和香港的廉政公署比起来各自的优势在哪儿,对我国大陆的借鉴意义在哪儿?高薪养廉是否可行?
  
三位老师们回应指出,新加坡的处理方式和香港类似,且更有效率。新加坡设有类似香港廉政公署的机构“反贪污调查局”,该机构组织精炼,权力巨大,直接隶属总理。另外,新加坡创造出了一种现代的把权力关进笼子的制度设计。但是作为大国有没有可能建立这种小而精的体系需要持谨慎态度,今天的努力是要建立国家层面的监察制度,但是监察体系的规模不可避免的比较庞大。制度是人制定的,目的是满足人的需求。制度的运作跟人的组成不可分割。近日新加坡的动荡也使得民众的政治自信受到损伤,未来这套制度是否能够顺利运行,民众的信心是否能够重振,和新加坡是否能够建构起下一代精英的领导团队密切相关。
 
香港和新加坡的高薪限于高级政务官,人数少。通过高薪的主要目的是把优秀的精英留在体制内而不是流失到体制外。因此高薪的着眼点并不是养廉。养廉的问题上最关键的一点是提供相当体面的收入和体面的生活,人的欲望是永远得不到满足的,因此“高”无法给你定一个标准或上限,因此,关键是在教育、医疗等基本面上有一个托底的制度,光靠钱遏制贪欲是不可能的。没有一个国家是靠高薪来养廉的,廉政建设,精细化的权力约束机制比养廉更重要。
 
晚上9点,讲座在听众热烈的掌声中圆满结束。本次活动为北大法治研究中心与重庆大学经略研究院合作举办的“经略-法意”系列读书活动第四场。除在北京举办的“经略-法意”系列活动之外,重庆大学经略研究院还将支持在重庆、上海两地举办面向公众的读书与理论研讨活动,合称“经略·中国道路”系列活动。期待大家的关注与支持!

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