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郭健 | 东盟共识决策模式的反思和改革

已成立50年的东盟在推动地区一体化与安全合作方面取得了瞩目的成绩,对东南亚地区和平与发展作出了巨大贡献。东盟共同体的建立与发展得益于东盟共识及其决策模式-----协商一致原则的确立,而东盟共识决策模式的优点与局限及其改革问题,近年来引起了东南亚各国政府官员与学者的广泛讨论与反思,相关动向值得与东盟各国关系密切、并与其中部分国家利害纠葛较深的中国高度重视。


 

1、协商一致共识模式的原因


由于东南亚各国历史文化的多样性,同时大多数东南亚国家仍受到殖民统治时期不同宗主国的政治制度影响,不同的殖民经验使得东南亚邻国相互隔离,因此政治和历史文化上的差异使得东南亚国家的合作倾向于非正式的自愿安排,而非具有法律约束力的协议规定。为了达成能够满足所有关切、疑虑甚至利益冲突的决定,就需要时间和耐心寻找利益共同点,使得每个成员都满意。尽管“一国一票”或“加权投票”的多数票程序性决策机制简易高效,但是它很容易导致不和,加剧原有的历史分歧,使得东盟难以建立并不断发展,于是旨在寻求最大公约数的协商一致原则,而非高效的多数票原则,最终成为东盟决策的核心。协商一致原则肯定了问题及解决方法的各种关注和建议,尊重并给予了各成员平等的表达机会,这就意味着在共同决定形成之前各成员进行了充分协商。在实践中,协商一致共识模式已经被证明是解决棘手问题的有效机制,与此同时它还可以产生高质量的战略决策。在东盟共同体成立时,由于各国政治制度和社会发展存在差异,因此促进民主、法制、人权和善政是充满争议的问题。如果通过投票制度制定与上述问题相关的东盟战略决策,那么这些战略决策将会被否决,也就不能形成今天的东盟政治安全共同体战略。


2、“协商一致”不等于“一致同意”


协商一致的共识决策模式涉及对共同利益问题的密集对话和推测,需要成员之间的相互理解与配合。同时,在决策过程中,对话主体身份一律平等,没有“大”的成员声音超过“小”的成员声音,也没有多数人与少数人的意见,决策中强调的重点是成员身份的平等以及理由或论点的质量。尽管协商一致共识有助于东盟成员国保持团结,但并不意味着在东盟的共识是一致的。“协商一致”不能与“一致同意”混淆,协商一致的共识意味着在东盟成员国之间应该“同意不同意”。由于东盟成员国都有各自的国家利益和立场,如果致力于达成东盟共识,成员国就应学会相互理解和包容。为了使东盟在和平、稳定和安全方面发挥更有益的作用,东盟应同情并开放地审议诸如缅甸北部民族人权问题等直接或间接影响成员国的复杂问题。在面对严重冲突问题时,东盟成员国不能滥用否决权。通过深化“同意同意”,甚至“同意不同意”的心态,发扬“和而不同”的精神,增加各国相互的理解与信任,为共同合作提供情感基础。基于“同意不同意”的“和而不同”精神,作为区域组织的东盟在维护领土完整和不干涉内政原则方面取得了显著的成绩。尽管各国拥有各自的特权和利益,但是东盟成员国应保持共同责任,即自觉地认为自身属于东盟并代表东盟。


3、协商一致共识模式的改革


基于协商一致共识模式的东盟经过50年的发展,给区域内的人民带来了和平和发展的红利。但是在新的时代背景下,东盟日益表现为缺乏统一和中心性,其协商一致的共识决策模式被批评为缓慢和低效。而且近年来,东盟被认为并没有成功地应对地区安全紧张局势,尤其在面对大国时内部出现利益分歧,尤其在预防性外交或解决争端方面缺乏创造性和灵活性,因此东盟共识模式的改革备受讨论。这方面的重要主张包括:


(1)完善“10-X”补充模式。协商一致原则影响了决策的效率,同时也会产生恶意否决的问题。一个成员国不应阻止其他国家执行其共同商定的决定,也不应向其他成员国强加“暴政”。因此在坚持协商一致原则为主的前提下,“10-X”模式应成为一种独特的补充措施。这种措施既允许延迟部分成员的参与,也不妨碍主要问题的协商性质。东盟可以设立一个工作组或指定一个正式的指南,以界定“10-X”模式所适用的范围和相关标准。


(2)创建一套报告制度。在东盟组织机构中,东盟领导人峰会是东盟的最终决策者。多年来,东盟领导人峰会已经采取了许多战略措施以保障东盟的谨慎运作模式。其中,及时向东盟领导人提出影响东盟团结和信誉等重大问题的机制,是东盟保持团结和效率的重要因素。因此东盟应创建一套报告制度,提醒东盟领导人东盟所面临的潜在分裂事项。而这一制度在技术层面上可以借助于东盟秘书长与有关国家的领导会晤,由东盟秘书长向相关国家领导人提出东盟面临的潜在危害,并提出自身对控制危害的审慎看法。


(3)发挥轮值主席国的作用。在东盟决策过程中,轮值主席国作用至关重要。东盟应制定规则确定轮值主席国在促进和维护共识方面的责任,同时在主席国的酌处权和所有成员国的共同利益之间取得平衡。如果在困难问题上难以达成共识,主席国应尽力劝阻否决行为,不断加强共识的力量和动力。


协商一致共识决策模式使得东盟能够成为东南亚唯一的区域政府间组织。经过50年的发展,东盟在政治合作、经济一体化和社会文化发展的基础上逐步形成了东盟共同体,为区域和平和发展作出了重要贡献。总体而言,东盟决策模式是由成员国之间的现实情况决定的。多数票决策模式可能导致东盟内部的分裂,目前东盟决策模式的最佳选择仍是协商一致模式,而协商一致模式需要不断改革与创新以应对新时代的挑战。通过诸如程序改革、创新机构和建立信任的努力,加强团结,注重效率,东盟将在区域和全球重大问题上发挥更加积极的作用。而站在中国的角度来看,拟议中的各项东盟协商一致共识决策模式改革,有多大可能实行,实行后对中国的国家利益有何影响,应当持续跟踪、深入研讨。


参考文献:

ASEANFocus Issue 1/2017,ISEAS-Yusof Ishak Institute,JAN/FEB 2017

https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/JanFeb17ASEANFocus.pdf

 

 

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